“十一五”时期，是我国全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划。《宁波市“十一五”时期财政发展与改革规划纲要》，既是全市国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，也是我市财政落实省委“八八战略”和市委“六大联动”发展战略的中长期计划，编制好这一规划，对于我市全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有十分重要的意义。
一、“十五”时期财政发展与改革的回顾与总结
2001年至2005年，是宁波发展史上不平凡的五年，全市经济社会全面发展，迈上了一个新台阶。同时，各级财政部门在市委、市政府的领导下，牢牢把握发展这个第一要务，主动适应改革开放的新形势，不断更新理财观念，开拓创新，奋发有为，财政发展与改革也取得了新的成效。
（一）财政收入持续快速增长，财政实力显著增强
“十五”期间，是建国以来我市财政收入增长最快的时期。一般预算收入由2000年的143.2亿元，增加到2005年的466.5亿元，年均递增26.6%。地方财政收入由2000年的64.4亿元，增加到2005年的212.4亿元，年均递增27%。“十五”时期财政一般预算收入总量达到1641亿元，是“九五”时期的3.4倍。一般预算收入占GDP的比重由2000年的12%，提高到2005年的19.1%。分税种看，2005年，增值税收入184.6亿元，比2000年增长136.5%，年均增长18.8%; 消费税收入37.2亿元，比2000年增长86.3%，年均增长13.3%;营业税收入59.7亿元，比2000年增长239.2%，年均增长27.7%;企业所得税收入93.3亿元，比2000年增长436.2%，年均增长40%;个人所得税收入38.4亿元，比2000年增长523.4%，年均增长44.2%；契税收入11.8亿元，比2000年增长461.9%，年均增长41.2%。财政增收的基础更加牢固，财政增收的来源呈现多点支撑的格局。
从财政收入结构看，中央财政收入与地方财政收入之比从2000年的55.1：44.9调整到2005年的54.5：45.5；第一、二、三产业提供的税收在税收收入中所占比重分别为0%、64.6%、35.4%，在税收收入地方部分中所占比重分别为0%、51%、49%，第三产业税收所占比重上升明显。
随着收入征管的逐步规范，纳入国库管理的基金项目大幅增加，基金收入增长迅速。2005年，全市基金收入达到63亿元（含社保基金），比2000年增长11.9倍，年均增长66.7%。
（二）支出结构进一步优化，财政宏观调控和保障作用不断增强
“十五”时期财政一般预算支出由2000年的83.9亿元，增加到2005年的264.8亿元，年均增长25.8%。“十五”时期一般预算支出总量达到922.5亿元，是“九五”时期的3倍。全市财政支出中，市本级财政一般预算支出由2000年的26.1亿元，增加到2005年的61.3亿元，年均增长18.6%；县（市）、区级财政一般预算支出由2000年的57.8亿元，增加到2005年的203.5亿元，年均增长28.6%。市本级与县（市）、区财政一般预算支出比重从2000年的31.1：68.9调整到2005年的23.2：76.8。
财政支出结构更加合理，财政逐步退出经营性、竞争性领域，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜。财政投入的方式更加科学，从单一的预算拨款等模式，逐步过渡到综合运用奖励、补助、贴息、风险补偿等多种手段，引导各方资金，培植壮大财源，通过市场化运作方式，支持基础设施建设和区域经济协调发展。财政资金为经济和社会加快发展提供保障的能力明显提高。“十五”时期，农林水支出由2000年的5.5亿元增加到2005年的14.1亿元，年均增长20.7%；科技支出由2000年的2.2亿元增加到2005年的6.5亿元，年均增长24.2%；教育支出由2000年的13.3亿元增加到2005年的34.1亿元，年均增长20.7%；社保支出由2000年的1.3亿元增加到2005年10亿元,年均增长50.4%；城建支出由2000年的11.9亿元增加到2005年的24.4亿元，年均增长15.4%；基本建设支出由2000年的8.8亿元增加到2005年的37.5亿元，年均增长33.6%；行政管理费支出由2000年的5.2亿元增加到2005年的22.8亿元，年均增长34.4%。
2005年，全市基金支出达到61.5亿元，比2000年增长11.5倍，年均增长63%。
（三）各项财政改革取得重大进展，财政管理机制不断创新
“十五”时期，按照社会主义市场经济的要求，中央、省与我市，市级与县（市）区级的财政分配关系得到进一步规范和完善。2002年落实了中央所得税收入分享改革，2004年实行了出口退税负担机制改革，建立了市与县（市）区的出口退税分担机制和外贸出口奖励机制。2005年，调整完善了市对县（市）区新一轮的财政管理体制，实行了税收属地征管，建立了“县级增收分成、区级比例分享”的财政收入分配新机制，规范了政府间的财政分配关系，增强了县（市）区的财政实力，带动了区域经济加快发展。同年，通过建立宁波市财政上交省里的机制，实现了在甬的省属企业税收属地管理，理顺了省与我市的财政分配关系。
按照财政部的总体部署，各项财政收支管理改革有序推进。市级部门预算编制从2000年开始试点，2003年已全面推行，2004年起所有部门的预算递交市人大审议。到2005年，各县（市）区已全面推行了部门预算编制改革。市级国库集中支付框架体系已基本建立，国库集中支付试点范围由2003年的10个单位扩大到2005年的16个。政府采购行为和采购程序进一步规范和完善，建立了监督与操作相分离的工作机制，采购范围和规模逐步扩大，由2000年的2.6亿元增加到2005年的48.6亿元。“收支两条线”管理改革逐步深化，纳入财政预算管理的基金从2000年的5项增加到2005年的18项，所有执收执罚单位全面推行了综合预算。
（四）坚持以人为本，干部队伍素质得到全面提升
“十五”期间，按照从严治队、科学管理，内强素质、外树形象的要求，全系统干部队伍建设进一步加强。积极推进干部人事制度改革，努力探索公开选拔、竞争上岗和干部轮岗交流，干部队伍的活力有效激发。着力完善教育培训机制，干部文化素质和专业技能显著提高。积极推进财政文化建设，各种形式的文明创建活动广泛开展。通过机关效能建设和先进性教育活动，机关工作作风进一步转变，工作效率和服务水平有了新的提高，一支政治过硬、业务熟练、作风优良、管理规范的坚强队伍正在逐步形成。
二、“十一五”时期财政发展和改革的基础与环境
宁波市十二届人大四次会议审查批准的《宁波市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出了到2010年我市全面建成小康社会、为率先基本实现现代化打下坚实基础的奋斗目标。围绕这个目标，综合分析我市发展的现实基础和面临的发展环境，“十一五”时期我市财政发展和改革既面临着难得的机遇，也面临着严峻挑战。
（一）财政发展与改革的现实基础
我市“十五”时期经济社会任务的圆满完成，为“十一五”时期财政既快又好地发展奠定了扎实的基础。“十五”时期，我市经济总量显著增强，全市生产总值2005年达到2446.4亿元，年均增长13.8%，人均生产总值达到4800美元，城市综合竞争实力跻身全国十强。产业联动取得成效，三次产业比重由8.2：56.0：35.8调整到5.3：55.3：39.4；对外开放向纵深推进，经济外向度比“九五”末提高了56.5个百分点；基础设施日益完善，城市化进程不断加快。经济社会的持续快速健康发展，为“十一五”时期财政收入稳定增长提供了财源基础。
2005年起实施的新一轮财政管理体制和省与我市的财政分配体制，进一步规范了政府间财政分配关系，充分调动了我市各级地方政府发展经济和培植财源的积极性，为“十一五”时期财政收入持续增长提供了体制上的保障。
“十五”时期，我市各项财政改革措施全面推开，适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架体系已经初步形成，为“十一五”时期我市继续深化财政改革奠定了良好基础。
（二）财政发展与改革面临的环境
从国际、国内发展环境出发，分析我市经济发展的宏观、微观环境，“十一五”时期，我市财政发展与改革机遇和挑战并存。
“十一五”时期，我市的经济社会发展将进入一个经济总量快速增长、产业结构加速升级、改革开放全面深化、工业化、城市化加速推进、人民生活快速跃升的时期，这将为财政收入提供稳定、充裕的来源，并促进财源结构更趋合理。政府职能的转变、政府行为的规范、投资体制改革的推进、要素市场体系的完善，为进一步深化财政改革提供了良好的环境。
但在“十一五”时期我市财政发展和改革过程中，也面临一些需要引起高度重视的矛盾和问题。一是收入的高位持续增长的势头将趋于平缓，增收难度将进一步加大。随着房地产市场回归理性，对财政收入的拉动作用明显减弱；产业结构优化升级任重道远，企业在今后较长时期内受资源、能源价格上涨等因素制约，成本居高不下，进而影响增值税和企业所得税的增收；新一轮税制改革的逐步实施、农村教育费附加改革等都将在一定时期内直接减少财政收入。二是支出刚性增强，收支平衡压力趋大。近几年，随着经济和社会事业的快速发展，财政支出的需求日益加大。围绕“十一五”规划实施，贯彻落实“六大联动”战略，建设社会主义新农村，推进自主创新，建设资源节约型和环境友好型社会，构建与经济发展水平相适应的社会保障体系等都需要较大投入，财政支出压力将不断加大。三是深化财政支出改革任务日益繁重。随着财政支出改革的深入，涉及各方面利益格局的重新调整，改革难度将不断加大，对我们提出了更高的要求。
此外，在基础管理、工作方式等方面仍存在不少薄弱环节，需要我们认真研究，切实改进。
三、“十一五”时期财政发展与改革的总体思路和主要目标
“十一五”时期是我市财政改革不断完善，财政事业不断发展的时期，是规范财政秩序的重要时期，是转变理财观念，真正建立公共财政的关键时期。根据财政工作面临的新形势、新任务、新要求，“十一五”时期我市财政工作的总体思路是：以科学发展观为指导，坚持“五个统筹”，深入贯彻落实“六大联动”战略，紧紧围绕我市国民经济和社会发展第十一个五年规划，坚持以促进经济社会持续协调发展为中心，加快各项财政改革，完善公共财政体制。坚持依法理财，依法征管，规范财政秩序。加强财政信息化建设，提高财政管理质量和效率。坚持以人为本，努力造就一支政治过硬、业务熟练、遵纪守法、作风优良的财政干部队伍，为我市全面建成小康社会、率先基本实现现代化作出更大贡献。
基于上述思路，“十一五”时期我市财政工作的努力方向是：
1、坚持可持续发展，建立财政收入稳定增长机制。依法加强税收和非税收入征管，注重研究各项税制改革对我市财政经济的影响，坚持新一轮财政管理体制改革方向，努力培育新的收入增长点，不断做大财政经济“蛋糕”，促使财政收入跃上一个新的台阶。
2、坚持以结构调整和增长方式转变为主导，积极促进全市经济既快又好地发展。切实贯彻和落实科学发展观，积极发挥财政职能，通过政策、资金引导，加大产业扶持力度。推进现代农业建设，扶持发展循环经济，鼓励科技自主创新，推进工业结构优化升级，促进现代服务业加快发展，提升我市对外开放的水平和质量。
3、坚持以人为本，大力支持“六大联动”战略。继续调整和优化支出结构，构建公共财政框架体系。统筹城乡发展，支持社会主义新农村建设；统筹区域发展，加大对财力相对薄弱地区财政转移支付力度；统筹经济社会发展，加大对教育、科技、文化、卫生的投入，支持就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系建设；统筹人与自然发展，积极支持生态市建设。
4、坚持以改革为动力，进一步加快公共财政制度创新。继续推动各项财政改革，注重提高财政管理的有效性、规范性和安全性。建立完善财政支出绩效评价机制，深化部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革，切实提高财政资金使用效益。贯彻落实好政府收支分类改革，加强行政事业单位资产管理，建立健全财政监督机制，提高会计信息质量，加快财政工作的法制化进程。建设完善“金财工程”，提高财政信息化水平。
经过努力，“十一五”时期我市财政收支要达到以下预期目标：
全市一般预算收入年均增长12%，2010年达到820亿元；其中市本级一般预算收入年均增长11%，2010年达到160亿元。
全市地方财政收入增幅与国内生产总值增幅保持同步，全市地方财政收入年均增长11%，2010年达到358亿元；其中市本级地方财政收入年均增长10%，2010年达到45亿元。
全市一般预算支出年均增长11%，2010年达到446亿元；其中市本级一般预算支出年均增长10%，2010年达到99亿元。
需要说明的是，上述收支指标没有考虑“十一五”期间实施增值税转型、企业所得税并轨等税制改革而引起的财政收支情况变化。
四、“十一五”时期财政发展与改革的主要任务
为了实现上述目标，“十一五”时期我市财政发展与改革的主要任务和各项措施是：
（一）充分发挥财政政策的导向作用，促进经济协调发展
一是积极推进工业经济结构优化升级。调整财政资金支出结构，充分发挥财政政策在推进经济结构调整、发展先进制造业中的导向作用。在资金使用方向上逐步从扶持所有行业向扶持重点优势行业转变，从单纯扶持大企业向扶持大中小企业并举转变，从注重项目投资规模向更加注重项目的技术档次和设备先进程度转变。加大对中小企业的扶持力度，切实解决中小企业融资难问题。
二是积极鼓励科技自主创新。大力支持重点产业关键技术攻关，发展高新技术产业，深化科技体制改革，建立多元化科技投融资体制，健全科技创新投入机制与风险投资机制，充分发挥政府科技创新风险投资的导向作用，形成以政府投入为主导、企业投入为主体的多元化科技投入机制；鼓励以高新技术成果参与投资入股和增资扩股激发科技自主创新动力，促进经济增长方式转变。
三是促进服务业加快发展。以《宁波市服务业发展规划纲要》为主线，以打造国内、外商贸交易平台、先进制造供应支撑平台、满足城乡消费需求综合服务平台和城乡一体化公共服务平台等“四个平台”建设为重点，进一步加大财政支持力度，突出扶持重点，推动服务业持续、快速、健康地发展。
四是大力发展循环经济。整合各项资金，综合运用国债、税收、财政贴息等政策手段，加大对循环经济重点项目、示范工程的资金支持力度，强化绩效考核，不断提高政府资金的使用效率。建立健全生态补偿机制，为生态脆弱和经济欠发达地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道。
五是继续支持对外开放。把着力转变对外贸易增长方式作为对外开放工作的立足点和出发点，进一步实施以质取胜战略，在继续安排地方财政“三外”扶持资金的基础上，整合现有政策，调整资金结构，突出优化结构这一重点，完善地方财政扶持政策，提高资金使用效益，促进外经贸增长方式的转变和战略发展任务及目标的实现。
六是要结合实际，贯彻落实“十一五”时期实施的各项税制改革。着重研究增值税转型、内外资企业所得税合并、燃油税出台、消费税扩大征收范围及其税率调整对我市经济发展及财政收入的影响，及时提出相关措施和对策。要研究税收管理制度和税式支出制度的改革，营造市场主体的公平竞争环境，促进经济的协调发展。
（二）继续加大对“三农”的投入力度，为全面建设社会主义新农村提供支撑
一是不断增加财政对“三农”的投入。按照公共服务均等化，存量适度调整，增量重点倾斜的原则，加快公共财政向农村覆盖。依法安排对农业农村的预算支出，进一步完善财政支农资金稳定增长机制，确保新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。
二是支持农业农村基础设施建设。安排财政专项资金，全面推进“百村示范、千村整治”工程和乡村康庄道路工程，加快农村供水管网建设，大力支持农村水利基础设施建设，全面完成千里清水河道整治任务，加强农村环境治理和生态保护，加大对欠发达地区的帮扶力度。
三是支持现代农业和农村经济发展。大力支持特色农业产业基地和都市型农业园区建设，推进农业产业化建设。调整完善扶持政策，促进农业龙头企业的发展。扶持农业专业合作组织发展，提高农民组织化程度。增加对农业科研的投入，加快农业科技进步。促进小城镇建设，发展农村二、三产业。
四是支持农村社会事业发展。全面取消农村教育费附加，加快免费义务教育推进步伐，支持农村中小学布局调整和标准化建设，促进城乡基础教育均衡发展。保障农村公共卫生服务经费，健全完善农村三级医疗卫生服务和医疗救助体制，不断巩固新型农村合作医疗制度。推进“东海明珠”工程和文化下乡活动，支持农村文化体育建设。建立完善新型农村养老保险制度，完善被征地人员养老保障制度，加大农村五保户集中供养力度。
五是支持城乡配套改革的推进。巩固农村税费改革减负成果，深入开展以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革、乡镇债务化解改革、确保村级组织运转改革为主要内容的农村综合改革试点，总结改革经验，逐步予以推广。
（三）促进财权与事权相匹配，进一步理顺政府间财政关系
一是合理划分政府间支出责任，调整完善政府间收入分配关系。明确市级财政的支出责任，全市性和跨县（市）区公共事务的支出责任主要由市级财政承担，以保证政令畅通和统一市场的形成。理顺市与县（市）区的支出责任，市级逐步下放应由县（市）区承担的地方性公共事务，以提高工作效率，降低行政成本。增强体制的稳定性，将各级政府支出责任以法规形式予以明确固定。随事权变动相应调整收入划分，进一步研究完善市与县（市）区之间的“分税分成”的收入分配体制。
二是进一步完善转移支付制度，促进区域和城乡的协调发展。继续扩大转移支付规模，加大对财力相对薄弱地区的支持，提高基本公共服务均等化水平。优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的比重，清理、整合现行专项转移支付项目，集中财力办大事。改进转移支付办法，应用因素法、标准收支法等科学合理的办法进行转移支付资金分配，逐步建立专项转移支付资金绩效考核制度，促使财政资金使用更加科学、规范、透明和高效。认真分析公共事务的“外部性”，研究建立县（市）区之间的横向转移支付制度。
三是规范乡镇财政体制，切实缓解乡镇财政困难。合理界定乡镇财政支出责任，上级财政要足额安排委托乡镇承办事务的资金，要充分考虑困难乡镇承受能力，合理确定共同公共事务的乡镇分担资金的比例，逐步取消地方性专项补助对乡镇财政的配套要求。乡镇财政体制的制定要因地制宜，分类指导，对由乡镇政府改为街道办事处的，设定过渡期，逐步并入县（市）区本级财政；对中心镇和经济发展中等以上的乡镇，实行规范的分税制体制模式；对经济欠发达的乡镇，由县（市）区财政保障其基本支出需求，实行“核定收支，超收分成”的财政体制模式。
（四）调整优化支出结构，构建“以人为本”的公共财政支出体系
一是完善教育、医疗卫生、文化体育等财政供给体制，有效满足社会公共需要。加快推进免费义务教育，争取到2010年在全市全面实施免费义务教育。继续对文化遗产保护、文化精品创作、文化人才培养奖励和群众文化服务采购和文化发展研究进行扶持，继续安排全民健身工程建设所需资金，保障群众享受基本体育设施。创新投入机制，加大财政资金引导力度，积极鼓励和引导社会团体、企业和个人以投资、捐资、项目融资等形式参与教育、科技、文化和体育事业发展。
二是支持扩大就业和社会保障体系建设。加大政府帮困就业力度，努力构建多层次、广覆盖的社会养老保险体系，构筑各项制度之间的衔接通道，深入研究社会保障边缘人群的社保政策。继续深化医疗保险制度改革，扩大失业保险覆盖面，提高失业保险对失业人员基本生活的保障和促进就业能力。不断健全工伤和生育保险体系，进一步完善最低生活保障制度，提高自然灾害应急救助能力。完善社会保障风险基金制度，提高社会保障基金的抗风险能力。
三是加大对基础设施建设的资金投入。建立比较完善的交通、通讯、供排水、供电、供气和污染治理、防灾等现代化城市基础设施网络，坚持城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力。建立顺畅、便捷的大都市区交通网络体系，加快信息传输网络的改造和升级，初步形成数字化、宽带化、智能化的网络覆盖；推进城市电网和农村电网改造与建设，形成城乡一体的电网和服务体系。多渠道融资，建设和改造与城市污水处理系统对接的排水管网系统。
（五）继续深化各项改革，完善公共财政管理体制
一是继续推进部门预算改革。完善基本支出和项目支出管理制度，稳步推进项目预算的滚动管理，推进财政支出绩效考核评价制度改革，进一步提高财政资金使用的有效性。继续扩大列入部门预算编制的预算资金范围，提高预算资金分配的透明度。
二是大力推进国库集中支付制度改革。到2007年底，将所有市本级预算单位纳入改革范围，2008年对所有有条件的县（市）区进行改革，在乡镇一级全面推行会计集中核算。建立较为规范的财政国库集中支付制度体系和上下统一的组织机构，完善财政国库集中支付操作系统和财政信息系统，妥善处理好与代理银行的协作关系。
三是进一步完善政府采购管理工作。研究实施激励和约束并重的政府采购政策，促进建立资源节约型社会，在行政机关、事业单位和团体组织全面推行政府采购制度。逐步提高服务类采购所占的比重，逐年提高政府采购支出占当年财政支出的比例，努力提高政府采购工作的效率和效益，切实加强政府采购的监督检查。
四要继续深化“收支两条线”改革。强化综合财政预算管理，推进政府非税收入的分类规范管理，创新政府非税收入的征管机制。研究制定政府非税收入成本性支出管理办法，建立完善政府非税收入统计报告制度，健全政府非税收入监督检查机制。
五是全面加强行政事业单位国有资产管理。按照科学化、规范化、制度化的要求，理顺关系，构建“财政部门统一领导，各部门和单位分工负责”的行政事业资产管理体制。研究制定事业单位资产配置定额标准，加强行政事业单位资产配置、使用和处置等各环节的管理。
另外，要贯彻实施政府收支分类体制改革，建立国有资本经营预算制度，积极推进收入分配制度改革，加强地方政府性债务管理，防范和化解财政风险，加快“金财工程”建设，建立起以预算编制、国库集中支付和宏观财政经济预测分析为核心应用的政府财政管理综合信息系统。
（六）坚持依法行政，依法理财，不断提高财政管理水平
一是加强财政监督，建立健全财政监督机制。加强财政监督机制的制度化和规范化建设，促进财政监督真正成为财政管理的一个重要环节。加强财政支出监督和财政内部监督，从源头上提高财政资金管理水平，起到规范管理和预警防范作用。加强会计监督，围绕“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的目标，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，促进会计信息的真实和注册会计师行业健康发展。
二是进一步推进财政工作的法制化进程。加强财政规范性文件的制定工作，严格规范性文件的事前审核把关和会签，认真执行对财政规范性文件的备查备案，对报备的文件发现与上位法相抵触的，及时予以纠正，确保规范性文件的质量，促进依法行政。继续做好行政复议和应诉工作。全面贯彻落实《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》，提高财政干部的法律意识和依法行政能力。
三是以人为本，进一步加强财政干部队伍建设。坚持教育与管理并重，努力造就一支以财政事业目标为共同愿景，善于学习、勇于创新，追求超越的德才兼备的高素质干部队伍。深化干部人事制度改革，加强思想政治教育，以创建学习型组织为载体，树立终身学习和终身教育的理念。大力推进财政文化建设，推动精神文明创建活动的深入开展，完善和落实惩治和预防腐败体系，结合财政工作实际，深入开展廉政教育，提高财政干部抵制腐败行为的自觉性，进一步树立财政干部良好的社会形象。
