规范性文件
关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(试行) 

来源:宁波市财政局来源:宁波市财政局 发布时间:2015-08-04 15:56 阅读次数:

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甬财政发〔2015〕764号

各县(市)、区财政局,各卫星镇财政局,相关业务处室:

根据国务院、财政部关于推广运用政府和社会资本合作(Public Private Partnership,简称PPP)模式有关精神和《宁波市人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见(试行)》(甬政办发〔2015〕114号)要求,现就推广运用政府和社会资本合作模式提出如下意见:

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用政府和社会资本合作模式,有利于加快政府职能转变,激发经济活力;有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道;有利于深化财税体制改革,发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用。各地财政部门要充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义,大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法,切实履行财政管理职责,推动政府和社会资本合作规范有序开展。

二、规范政府和社会资本合作操作模式

为保证政府和社会资本合作项目实施质量,各地财政部门要按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)要求,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节流程。重点做好以下工作:

(一)项目识别

1.项目范围。主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施等项目,并应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、产出说明和绩效标准相对明确等特点。主要包括:

(1)市政设施项目。包括公共交通、停车设施、园林绿化、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处理、地下空间开发、主次干道等;

(2)交通设施项目。包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、水路和交通场站、民用航空、快速路等;

(3)公共服务项目。包括医疗、养老、教育、文化、体育、旅游、商贸物流市场、会展场馆、菜市场、菜篮子商品平价供应点、社区商业邻里中心等;

(4)城镇化提升项目。包括旧城改造、保障性住房、棚户区改造、综合性区域开发等;

(5)水利项目。包括节水、水系整治、引调水、水库建设、防洪治涝、海堤建设、水系连通等项目。

(6)其他项目。包括信息化、能源、资源环境和生态保护等。

2.项目受理。由发改委、交通、住建、环保、教育、水利、医疗、文化、民政、体育等行业主管部门向财政部门提出拟实行PPP模式的项目,并提交项目初步实施方案。初步实施方案应包括项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算、绩效目标等内容,具体要求按照《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)执行。

3.项目论证。拟采用PPP模式的项目,应充分利用第三方中介机构和专家力量,进行物有所值定性评价,有条件的,鼓励开展物有所值定量评价。通过物有所值定性评价的项目,可进行财政承受能力论证,未通过定性评价的项目,不得采用PPP模式。财政承受能力论证应从股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四方面测算财政支出,重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政支出的比例,确保财政的中长期可持续性。

4.项目储备。各地财政部门应根据财政部PPP综合信息平台工作部署,建立本地区项目库,将通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目,纳入项目库管理,并及时报送市财政局备案。市财政局根据项目情况,建立全市政府和社会资本合作项目库,定期或不定期向社会公布推荐项目清单。

(二)项目准备

1.实施方案编制。项目初步实施方案通过物有所值评价和财政承受能力论证后,项目实施机构编制项目实施方案。项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。项目运作方式根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素确定,主要包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等。

2.实施方案审核。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,重点开展财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估,通过验证的,由项目实施机构报经同级政府批准后实施。

(三)项目采购

1.采购方式。PPP项目合作伙伴的选择,一般适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施细则以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等规定,项目实施机构根据项目采购需求特点,依法选择适当的采购方式,选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价等方式,其中采用竞争性磋商采购方式的,按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)等规定执行。

2.信息发布。项目采购的相关信息(项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等)应通过法定媒体公开发布,但涉及国家秘密、供应商的商业秘密,以及法律法规规定予以保密的政府采购信息除外。

3.合同签署。项目采购完成后,项目实施机构或政府授权机构应与中选社会资本签署项目合同,明确项目经营内容、范围及期限,责任风险分担,产品和服务标准,价格、收费标准、补贴及调整机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。各地要按照财政部《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)要求制订合同文本,会同行业主管部门做好合同审核工作,确保合同合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。

(四)项目执行

1.设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定,按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后,项目实施机构或政府授权机构应与项目公司重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时,政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的,政府及项目实施机构可在项目公司成立后履行必要程序,将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。

2.项目合同执行。社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。项目实施机构或行业主管部门要根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。

(五)项目移交

项目经营期满或发生合同提前终止情况时,项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组,按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作,妥善做好项目移交。项目移交完成后,财政部门应督促有关部门组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作的决策参考依据。

三、切实履行财政管理职能

政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高,对财政管理提出了更高要求。各地财政部门要进一步提高认识,勇于担当,认真做好相关财政管理工作。

(一)加强项目预算管理。各地财政部门要按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)规定,统筹整合各类财政建设资金,测算中长期财政总承受能力;根据项目全生命周期内的财政支出责任,开展财政承受能力论证,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般预算支出比例应当不超过10%。对项目收入不能覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,各地财政可通过政府付费等方式给予适当补贴。各地应以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等合理因素,建立动态补贴机制。除最低需求风险外,政府补贴原则上不得承诺社会资本回报水平。各地财政部门要将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,在中长期财政规划中予以统筹考虑,并逐步按照权责发生制政府综合财务报告制度改革的要求,将项目的政府补贴与政府资本投入、土地使用以及配套设施等进行统筹管理。

(二)加强项目政府采购监管。各地财政部门要切实履行政府采购监管职责,会同项目实施机构及行业主管部门,严格遵照《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)以及《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)等规定执行,规范项目政府采购行为,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益。

(三)加强政府性债务风险管理。各地财政部门要按照国务院和市政府有关加强地方政府性债务管理的要求,切实防范和控制财政风险。加强项目中政府承诺管理,政府对社会资本或项目公司除按约定规则依法承担合理定价、财政补贴等相关责任,不承担社会资本或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。要将推广运用政府和社会资本合作模式与化解政府债务风险相结合,积极做好地方政府融资平台公司存量项目的梳理,对符合要求的项目要大力推广政府和社会资本合作模式,并做好政府融资平台公司在建公益性项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作,防止企业债务向政府转移。

(四)加强政府和社会资本合作合同管理。合同是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是政府和社会资本合作项目顺利实施的重要保障。各地财政部门要会同行业主管部门,严格遵照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)规定,加强政府和社会资本合作合同的审核和履约管理工作,确保合同内容真实反映各方意愿、合理分配项目风险、明确划分各方义务,有效保障合法权益。各地财政部门要组织加强对当地政府相关部门、社会资本以及项目其他参与方的法律和合同管理培训,提升各方的法律意识、契约观念以及对项目合同核心内容和谈判要点的把握能力,充分识别、合理防控项目风险。

(五)扎实开展项目绩效评价。各地财政部门应会同行业主管部门,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量等进行绩效评价,并将结果依法公开。根据评价结果,依据合同约定进行政策调整。

四、加大推广应用政府和社会资本合作模式的保障力度

(一)加强组织领导。市财政局成立PPP工作领导小组,建立PPP管理中心,明确工作流程,加强与市级有关部门的沟通协调,做好政策制定、项目储备、业务指导和综合信息平台管理等工作。各地财政部门要在本级政府的领导下,抓紧建立工作协调推进机制,加强部门配合,形成工作合力,加快推进PPP工作。要结合财政内部职责分工,落实工作责任部门,强化组织保障,切实履行财政对推广运用政府和社会资本合作模式的管理职能。

(二)加大政策支持。市财政局设立PPP投资基金,用于对公共服务和基础设施存量项目改造、新建项目支持等,同时研究制定以奖代补政策,推动项目顺利实施。政府和社会资本合作项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策,在安排各类财政专项资金和政府性补贴时,享受与政府投资项目同等的财政扶持政策。积极鼓励各类民营资本参与PPP项目,保证其优先合理回报。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清洁发展委托贷款。鼓励银行、证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合项目的金融产品,创新金融服务,积极争取保险资金、专业投资机构资金等参与,支持金融机构及早介入项目前期准备工作,参与项目的策划、融资、建设和运营。积极支持符合条件的政府和社会资本合作项目申报财政部示范项目,争取中央转移支付资金、政府和社会资本合作融资支持基金的扶持。

(三)加强能力建设。各地财政部门要着力加强政府和社会资本合作模式实施能力建设,做好PPP综合信息平台建设和管理工作。同时,大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法,加强舆论宣传引导,增进政府、社会和市场主体共识,营造推广运用政府和社会资本模式的良好氛围。市财政局建立专业咨询服务机构库,为各地各部门充分利用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构提供的专业服务,提升政府和社会资本合作管理工作的科学性、规范性和操作性。

本意见自2015年9月5日起施行。


宁波市财政局

2015年8月4日

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