一、制定背景及意义

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确要求政府和社会资本合作（PPP）项目积极开展绩效管理。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出要加强对政府和社会资本合作项目的全过程绩效管理。《中共宁波市委宁波市人民政府关于全面落实预算绩效管理的实施意见》（甬党发〔2019〕56号）和《关于全面深化预算绩效管理改革的实施意见》（甬财绩〔2021〕273号）将PPP绩效管理作为特定领域落实全面实施预算绩效管理的重要内容之一。PPP绩效管理作为财政预算绩效管理的重要组成部分，在落实全面深化财政预算管理、促进公共服务提质增效、强化项目全过程管理等方面具有重要意义。

为进一步推进我市PPP项目规范发展，强化PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，不断深化我市PPP分行业绩效管理工作，综合考虑宁波市PPP项目现状及对未来情况的预估，选择高速公路作为先行领域，市财政局与市交通运输局共同研究起草了《宁波市高速公路PPP项目绩效管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。《实施细则》在财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）的框架下，结合高速公路行业特点和宁波PPP具体实践，旨在解决PPP项目各参与方对绩效管理工作各有侧重、立场不一致引发的责任划分不清晰、绩效管理手段单一、按效付费未做实等系列问题，具有完整性、针对性、指导性和实用性的特点，既能引导规范实践，又能可操作可执行。《实施细则》将为我市后续高速公路PPP项目绩效管理提供更明确、更精细的指导，同时也为宁波其他行业领域PPP项目绩效指标体系构建形成良好示范。

二、政策措施

（一）主要内容

《实施细则》对宁波高速公路PPP项目绩效管理的工作要求、具体内容、工作流程、结果应用和责任分工等内容进行规定，形成了完整、具体、明确的一、二、三级绩效指标体系。文件包括正文和附件两部分，共计六章、27条及4个指标体系附件，主要内容如下：

1.第一章 总则。重点说明了《实施细则》的编制目的和依据，明确了文件的适用范围，说明高速公路PPP项目绩效管理的工作内容和基本原则。

2.第二章 PPP项目绩效目标与绩效指标管理。明确PPP项目绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标，对绩效目标编制内容和编制要求进行了说明。在此基础上进一步明确绩效指标的编制要求，应构建包括绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法等在内的绩效指标体系，并将指标体系划成建设期和运营期两个部分，分为一、二、三级指标三个层次。明确了PPP项目在准备、采购及执行阶段的绩效目标和指标管理要求和调整方式，并对高速公路PPP项目支出预算编制要求做出了规定。

3.第三章 PPP项目绩效监控。说明PPP项目绩效监控的工作内容，明确实施机构应按照项目合同约定定期开展绩效监控，结合绩效评价和付费时点合理选择监控时间，原则上每年至少开展一次；项目公司（社会资本）负责开展PPP项目日常绩效监控，做好监控信息记录和结果报送。并对目标纠偏要求和工作程序做出了规定。

4.第四章 PPP项目绩效评价。明确绩效评价是对项目公司（社会资本）和实施机构双方的评价，对绩效评价的实施主体和责任划分进行了具体说明。强调PPP项目绩效评价应覆盖项目全生命周期，对建设期、运营期绩效评价时点及中期评价、后评价时点做了具体规定。同时对绩效评价工作程序、争议解决、报告复核、结果应用等内容进行详细说明，强调绩效评价结果是按效付费、落实整改和监督问责的重要依据，政府补贴和项目收益应与当期绩效评价结果严格挂钩。

5.第五章 责任和义务。进一步明确实施机构、项目公司（社会资本）在高速公路PPP项目绩效管理工作中的基本职责，以及各级财政部门、交通运输部门的PPP项目信息管理职责。强调各方应依托PPP综合信息平台加强项目信息管理，做好信息公开，接受社会监督。

6.第六章 附则。说明《实施细则》的解释权和施行有效期。解决新老划段问题，明确在财金〔2020〕13号施行前已发布中标通知书的项目，可沿用采购文件或项目合同约定开展绩效管理工作，绩效目标与绩效体系不完善的，在合作双方充分洽谈后，可参照本细则补充完善。

7.附件1-4。包括了宁波市高速公路PPP项目建设期对项目公司（社会资本）、实施机构的绩效评价指标体系，运营期对项目公司（社会资本）、实施机构的绩效评价指标体系，覆盖建设运营全过程，从项目公司（社会资本）和实施机构角度对指标体系进行了划分，遵循产出、效果和管理三个维度完整设置一、二、三级指标，为后续高速公路PPP项目的考核指标设置提供了标准模板。

（二）适用范围

《实施细则》适用于宁波大市范围内采用PPP模式开展投资、建设、运营、移交的高速公路项目。在（财金〔2020〕13号）施行前已发布中标通知书的项目，可沿用采购文件或项目合同中约定的条款开展绩效管理工作。

（三）施行期限

《实施细则》自2023年1月31日起施行。

三、重点解读

（一）关于PPP项目绩效管理

《实施细则》定位为“绩效管理”而不仅仅是“绩效评价”，是严格落实财金〔2020〕13号文件精神，旨在强调PPP项目绩效管理是在全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，即绩效管理是一个闭环的管理体系。13号文发布之前，PPP项目绩效评价一般是指对项目公司（社会资本）开展的运营期绩效考核工作。相较之下，PPP绩效管理更为全面、完整和规范，它面向项目公司（社会资本）和实施机构合作双方，覆盖项目建设、运营全过程，涵盖绩效监控、绩效评价在内的多环节、全流程，更契合绩效管理全方位、全过程、全覆盖的内在要求，也更体现PPP平等合作理念。

（二）关于各方职责分工

《实施细则》进一步明晰了高速公路PPP项目绩效管理过程中项目实施机构、交通运输部门、财政部门及项目公司（社会资本）等各参与方在不同环节中的职责分工。强调项目实施机构是PPP项目绩效管理的重要主体，负责高速公路PPP项目绩效管理具体工作，包括编制PPP项目绩效目标与指标、实施项目绩效监控、开展对项目公司（社会资本）的绩效评价、落实按效付费和问题整改、做好信息管理等，并对项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。交通运输部门负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标、联合财政部门开展对实施机构的绩效评价、复核绩效评价报告、落实按效付费和整改跟踪等工作。财政部门负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标、复核绩效评价报告、落实按效付费和整改跟踪、会同交通运输部门和实施机构开展后评价、选取重大项目开展再评价、加强项目信息管理等工作。

（三）关于绩效监控和绩效评价

PPP项目绩效监控由财金〔2020〕13号文首次提出，是全面落实中发〔2018〕34号文指导精神的具体举措。PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标执行过程中的产出和效果进行的监控活动，以确保不发生重大偏差进而保障年度绩效目标的实现。绩效监控的数据和结果，是绩效评价的基础和准备，也可作为运营期年度预付款拨付的参考依据。绩效监控时间应根据绩效评价和按效付费时点合理确定，一般在两次绩效评价之间进行。

PPP项目绩效评价反映项目一定时期内的产出、效果和管理情况。建设期绩效评价主要强调PPP项目的建设产出质量，明确项目建设完成依据，对整个建设过程进行复盘和评价，保障项目后续运营、维护等工作的有序开展。运营期每年度绩效评价，主要为衡量年度绩效目标的实现情况，发现问题及时整改，也是结合年度预算安排落实按效付费的重要基础，保障项目高效运营，实现物有所值。

（四）关于绩效评价结果应用

PPP项目绩效评价以结果为导向，是按效付费、落实整改和监督问责的重要依据，同时面向PPP项目合作双方。对项目公司（社会资本）的绩效评价，应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，即政府承担的年度全部运营补贴支出和项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果严格挂钩。可行性缺口项目可约定扣减相应财政支出，使用者付费项目可设置违约条款等方式落实绩效评价结果应用。绩效评价结果也是项目期满合同是否展期的考量因素。建设期和运营期的绩效指标均采用百分制，绩效指标中不设置激励性指标，不增设加分项。如有必要，实施机构可在合同中设置奖励条款，通过适当金额的奖金实现激励效果。对实施机构的绩效评价，其评价结果应纳入实施机构工作考核范畴，如绩效评价发现的问题涉及自身的，实施机构应及时整改。因实施机构原因导致项目公司（社会资本）方的绩效评价未达标的，政府方应按约定支付费用，不得扣减费用。

四、解读机关及解读人

本文件的解读机关为宁波市财政局、宁波市交通运输局，具体联系方式如下：

1.宁波市财政局政府与社会资本合作（PPP）管理中心，杨婧，89388371；

2.宁波市交通运输局财务审计处，石金平，89189048。